緣起：2012年以來，國際市場持續低迷，國內經濟增速放緩，我國工業領域產能過剩問題更加突出。傳統制造業產能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業尤為突出；在新興產業領域，多晶硅、光伏電池、風能設備等產品產能過剩亦相當嚴重。如不及時化解和調整過剩產能，部分行業將長期陷入難以轉型升級的困局，并引發諸多新矛盾甚至導致經濟危機。
體制扭曲是中國式產能過剩的關鍵所在
在現實經濟中存在兩種不同類型的產能過剩，一種是市場條件下出現的生產能力相對需求過剩的情形，另一種是體制機制缺陷扭曲企業投資行為而導致的系統性產能過剩。
市場經濟條件下，產能過剩是一種常態。因為現實經濟中任何經濟主體或部門都不具有關于市場供需的完備信息，只能在不完備信息的情形下做出決策，市場不可避免會出現供不應求與產能過剩的情形。市場機制與市場過程的功能恰恰在于發現并充分利用分散在市場中的供需信息，揭示市場中存在的資源錯配問題（如供不應求、產能過剩等），進而通過價格機制引導供需調整和產能調節，通過優勝劣汰的競爭機制迫使低效率企業、低效率產能退出市場，從而使市場供需不斷趨于動態平衡并實現經濟的動態效率。需要指出的是，市場發現資源錯配、協調供需平衡、促進經濟效率的能力，總是受到市場制度體系完善程度的制約。具體到產能過剩問題上，市場制度體系越完善，市場就能越迅速、越有效地發現并糾正出現的產能過剩問題。反之，市場將難以及時有效地調整過剩產能，甚至會使矛盾不斷加劇。
一般情形下，市場內生的產能過剩并不需要宏觀經濟政策之外的其他政策予以應對。但在一些特殊情形下，亦需要政策部門予以關注。即在一國經濟發展過程中，尤其是增長階段轉換時，隨著需求結構、要素成本、環境成本、比較優勢等方面發生急劇改變，勞動密集型產業、原材料工業或一些產業的勞動密集型生產環節會在經歷長期快速增長后，面臨長期衰退和產能過剩的壓力。這時，往往需要政府采取一些政策措施，以應對這些行業的急劇調整對就業、社會穩定帶來的沖擊，并幫助這些行業的過剩產能順利退出，或者促進這些行業沿著產業鏈從低附加值環節向高附加值環節升級。
中國的產能過剩問題還有其特殊的一面。經濟轉軌過程中，在土地模糊產權、要素市場扭曲、環境保護體制不健全等背景下，地方政府采用稅收減免、土地優惠、財政補貼、降低能源資源價格甚至縱容企業污染環境、損害勞動者合法權益的方式進行招商引資競爭，導致企業過度產能投資，進而導致系統性產能過剩。因此，體制扭曲是中國式產能過剩的關鍵所在，也是政策部門需要高度關注的問題。
增長階段轉換與體制機制缺陷共同導致本輪產能過剩
中國經濟與世界經濟進入深度調整期，是導致本輪產能過剩的直接原因。中國經濟已進入增長階段轉換期，隨著要素成本的不斷上升、環境與資源約束強化、投資效率的不斷下降和全要素生產率的惡化，以往過度依賴投資拉動、粗放式規模擴張與要素驅動的增長方式將難以為繼，許多傳統工業產品需求峰值已經或即將到來，這些行業將在較長一段時間面臨較為嚴峻的產能過剩態勢。同時，世界經濟也已進入深度轉型調整期，國際市場需求將長期低迷，后發國家的發展覺醒、新興市場國家積極推進轉型升級、第三次工業革命的發展與發達國家的再工業化，將進一步削弱中國制造業的傳統競爭優勢，我國出口制造業將在較長一段時間面臨產能過剩的壓力。
體制缺陷背景下，地方政府在招商引資領域的惡性競爭是導致本輪產能過剩的深層次原因。財政分權和以GDP增長為核心的官員考核機制，使得地方政府有強烈的招商引資動機。土地所有權的地方壟斷、資源能源等要素價格扭曲、金融體系的軟預算約束以及生態與環境補償機制的缺乏，使低價供地、財政補貼、提供廉價資源、幫助企業獲取金融資源、降低環保要求等措施成為地方政府招商引資大戰的主要手段。正是這種惡性招商引資競爭，導致了系統性的產能過剩。地方政府采用各種優惠政策保護本地企業，又使得市場協調供需均衡、調整過剩產能的機制難以有效運轉，進一步加劇了產能過剩。
產業政策存在缺陷是推動產能過剩形成的重要原因。中國戰略性新興產業政策給予新興產業企業的產能投資和生產環節諸多支持的做法，正是推動太陽能光伏產業、風電設備制造業產能過剩的重要原因。在鋼鐵、有色金屬冶煉、水泥等行業，“扶持大企業限制小企業”的產業政策，導致大中型企業為獲得政策重點支持、小企業為避免被政策限制或淘汰而進行過度產能投資，進而推動過剩產能的形成。
現行產能過剩治理政策亟須調整完善
現行產能過剩治理政策仍過多依賴嚴格新建項目審批、提高準入標準、強制清理違規產能與淘汰落后產能等行政手段。經驗表明，這種政策模式雖能在短期內暫時緩解產能過剩，但難以長期實施，且與取消行政審批、深化市場體制改革的大方向不符，不能從根本上治理產能過剩。
治理產能過剩政策以設備規模作為落后產能的重要標準，使得企業為了避免被淘汰而投資大規模設備，反而加重了產能過剩；片面強調提高市場集中度，過于夸大兼并重組的作用，又導致大量低效率重組行為。從近年來鋼鐵、有色金屬等行業兼并重組的案例來看，多數兼并重組企業不但沒有縮減產能，反而大規模擴大了產能。
采用行政手段治理產能過剩，政策部門必須能對未來市場的供需形勢、需求規模與需求結構進行準確預測。但現實經濟中，政策部門難以及時收集和處理數量巨大的市場信息，也不可能對未來市場進行準確的預測，這往往導致在實施產能投資及投資結構控制政策時，超越我國經濟發展階段與企業實際技術能力而片面追求發展高新技術產品和工藝，同時把本來具有市場需求的產能看作落后產業加以淘汰。以鋼鐵工業為例，限制線材、螺紋鋼等低端產品產能的政策，導致了建筑鋼材在較長一段時間內供應相對短缺，而近年來產品設備生產能力過剩最為嚴重的恰恰是中厚板、薄板、H型鋼、電工鋼等政策鼓勵發展的高端品種。
不消除導致系統性產能過剩的體制機制缺陷，不建立起以市場為主導的化解產能過剩的長效機制，而是試圖通過政策部門來認定落后產能、落后產品，認定先進產能、先進產品，通過行政手段來限制所謂落后產能、落后產品，鼓勵所謂先進產品、先進產能的方式來治理產能過剩，不但不能從根本上治理產能過剩，反而可能導致產能過剩由低技術水平、低端環節、低端產品向高技術水平、高端環節、高端產品發展。
建立防范和化解嚴重產能過剩的長效機制
建立防范和化解嚴重產能過剩的長效機制，關鍵在于深化改革，理順市場與政府關系。一是必須矯正導致系統性產能過剩的體制機制缺陷，約束地方政府招商引資過程中不當干預市場的行為；二是必須健全和完善市場制度，讓市場機制在協調供需平衡、調整過剩產能、淘汰落后企業與落后產能、促進產業轉型升級方面更為有效地發揮其決定性作用；三是采取適當救濟措施，應對嚴重產能過剩行業調整對于就業、社會穩定帶來的沖擊，彌補市場機制在社會領域的不足。
簡而言之，在治理產能過剩問題上，政府必須尊重市場、完善市場制度、強化市場機能并彌補市場不足，實現“充分發揮市場的決定性作用與更好發揮政府作用”的高度統一。具體而言，應從以下幾個方面著力：其一，建立公平競爭的市場環境，公平競爭的市場環境是市場優勝劣汰機制、協調供需平衡化解過剩產能機制、鼓勵企業創新與促進產業轉型升級機制充分發揮作用的基礎；其二，加快要素市場改革，改變土地等重要資源配置由政府主導的局面，讓市場在要素資源的配置中發揮決定性作用；其三，進一步推動金融體制改革，弱化商業銀行作為國有企業預算軟約束支持主體的角色，逐步實現利率市場化，使投資者在信貸過程中承擔真實的資金成本與風險成本；其四，調整財稅體制，理順中央與地方之間的利益分配機制，推動地方財政透明化與民主化改革，推進有關資源環境的稅收制度改革；其五，積極推動環境保護體制改革，強化環境監管。同時，制定實施長期穩定和嚴格的環境政策，與治理產能過剩等產業政策目標相對獨立，不能因為產能不過剩就不實施嚴格的環境保護政策；其六，建立嚴重過剩產能過剩行業援助退出與輔助調整升級機制。對于嚴重產能過剩行業，應在充分尊重市場機制與經濟規律的基礎上，以不直接干預企業生產經營活動為基本原則，為過剩產能的退出提供援助，為這些產業的調整升級創造良好的環境，并提供必要支持。
（作者：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所李平、中國社會科學院工業經濟研究所江飛濤）
編輯：金哲
