摘要：在礦產資源利用方面，要摒棄把生態環境保護和發展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學把握生態和發展辯證統一的關系，統籌協調資源利用與生態保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護，既可以實現資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態環境。
編者按：在去年的中國國際礦業大會上，國土資源部部長姜大明表示要努力實現新形勢下的礦業持續發展。眾所周知，礦產資源是不可再生的資源，而社會的發展又離不開礦山資源，合理地開采利用礦產資源，成為當下礦業發展的重要課題。
砂石骨料作為礦產資源的一種，滿足了國家絕大部分的建設工程。沒有砂石骨料，就沒有一切建設。隨著國家整體進步，生態、文明及和諧的社會發展理念要求我們不得不審視以往的開采方式，探索一種新的綠色可持續發展道路。
為了給砂石企業搭建一個快速了解行業現狀和發展的平臺，推動行業技術交流，中國砂石骨料網、廣東鴻威國際會展集團于5月9日—11日聯合舉辦“2015中國國際砂石技術與裝備展”和“第二屆中國砂石骨料行業技術發展（國際）論壇”，論壇主題為“綠色環保、轉型升級、永續發展”，該主題與本文作者——西安市國土資源局礦產資源管理處處長鄭世驊的觀點不謀而合。加強礦產環境保護，最大程度地減少礦產開發對生態環境的破壞，探討砂石行業的永續發展模式，是目前砂石行業亟待解決的問題，也是整個行業轉型升級、實現永續發展的需要。
摘要：在礦產資源利用方面，要摒棄把生態環境保護和發展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學把握生態和發展辯證統一的關系，統籌協調資源利用與生態保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護，既可以實現資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態環境。經濟發展與環境保護不是對立的矛盾體，而是辯證統一的關系，需要用科學的態度來對待，努力尋找二者的契合點。不能孤立地看待礦產資源開采帶來的不利一面，更要看到它在經濟建設和社會發展中發揮的巨大作用，發展中的問題還要在發展中尋求解決之道。
關鍵詞：生態文明 環境保護 礦山資源 開發利用
當前，在推進生態文明建設，強調保護環境、保護資源的同時，礦產資源的開發利用不可或缺的一直在進行中。那么，怎樣正確理解和把握資源的保護與開發利用兩者之間的關系呢？在此，根據一些實踐及自己的理解，談一點個人認識。
礦產資源利用不具有原罪
礦產資源是人類賴以生存和國民經濟持續發展的重要物質基礎。礦產資源是工業的糧食、經濟的血脈，是生態文明建設的物質基礎、能量來源、空間載體和構成要素。人類發展的歷史，伴隨著對自然資源的利用和駕馭。遠古時代，先民們刀耕火種、結繩記事，慢慢地，人們進入石器時代，可以制造工具來改進生產方式和生活方式。隨著文明的進步，人們對自然資源的利用更加自覺。秦嶺不僅自然景觀優美，而且動植物種類繁多，特別是礦藏豐富，開采歷史悠久。《山海經》、《新唐書地理志》、《宋史食貨志》、《清
· 通典》等古文獻中就有陜西礦產開采的記載。可以說，正是秦嶺礦藏的開采利用，為我們祖先創造世界上最光輝燦爛的青銅文化提供了堅實的物質基礎，沒有礦產資源的開采利用，就沒有中華文明的發展和進步。隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的同步快速推進，我國對資源的需求剛性增加，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，不斷改進礦產資源利用方式，提高礦產資源利用效率，是推進生態文明建設的應有之義。
礦山開采確實帶來不少環境問題，這是事實。就現有建筑石料礦山的生產方式來說，露天開采是開發利用方案所允許的，并且這類礦山除開采加工現場會出現粉塵、噪音之外，并不產生其他有害物污染。況且國家屢次提出的淘汰落后產能的安排，也沒有涉及建筑石料礦山。對于礦產資源開采利用，應當以生態文明理念引領產業發展，通過抬高門檻，設立有限的規模化現代化礦山，集約節約利用國土資源，加大企業對生態環境的修復力度，從更大范圍保護生態環境。
為此，國家已開始積極推進綠色礦山、和諧礦區建設，要求礦山以實現礦產資源集約利用為核心，做到開采方式科學、生產工藝先進，企業管理規范、礦區生態環保、礦區社會和諧，總體目標是“開礦一處、造福一方，開發一點、保護一片，礦區和諧、科學發展”。
在礦產資源利用方面，要堅決摒棄把生態環境保護和發展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學把握生態和發展辯證統一的關系，統籌協調資源利用與生態保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護，既可以實現資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態環境。
經濟發展與環境保護不是對立的矛盾體，而是辯證統一的關系，需要用科學的態度來對待，努力尋找二者的契合點。不能孤立地看待礦產資源開采帶來的不利一面，更要看到它在經濟建設和社會發展中發揮的巨大作用。發展中的問題還要在發展中尋求解決之道。既不能不顧生態環境承載力，只追求眼前經濟利益搞“竭澤而漁”，也不能因噎廢食，離開經濟發展談環境保護是“緣木求魚”。
大家知道，青藏高原被譽為世界屋脊，是生態環境最奇特、生物資源最豐富的自然資源寶庫，也被稱作“中華水塔”。但這里也是國家礦產資源重要接續區，國家采取優先保護生態環境的方針，在此前提下積極推進找礦突破戰略，實施了“青藏專項”地質礦產調查與評價工作，調動地勘單位和市場找礦主體的積極性，探索勘查開采、選冶加工一體化的新路徑，推進整裝勘查、整體開發，科學合理地布局大礦、儲備小礦。同樣，東北的大興安嶺地區，是國內面積最大的天然林自然保護區,其生態地位非常重要，森林、濕地、草地交互構成三大生態系統，對維護區域生態平衡和國家生態安全有著巨大作用。但國家在這里也部署開展地質找礦，劃出一定區域用于礦產資源開發，從而對其他區域實施更有效的保護。西南、東北兩大公認的生態脆弱地區的事例說明，統籌協調資源利用與生態保護之間的關系，充分體現“在保護中開發，在開發中保護”的原則，這樣的保護是積極的保護，既可以實現資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態環境。從國內外一些成功的經驗來看，開采礦產資源留下的環境問題通過礦山環境恢復治理來跟進，可以實現生態恢復或環境再造，甚至建設成礦山公園，成為旅游景點，轉化為旅游資源。
保護秦嶺生態，嚴控采礦權設置
對西安來說，加強生態環境保護，重點在秦嶺，必然涉及礦產資源開采利用問題。秦嶺是中國南北氣候和地理分界線，是長江黃河兩大水系的分水嶺，也是西安城市重要的生態安全屏障和水源供給區。單純從生態保護來說，采取多么嚴格的措施都是必要的，最好在秦嶺區域不設置一個礦權，把所有開采行為從秦嶺山中清除出去，還秦嶺以原生態的自然風貌。然而，能否完全禁絕秦嶺礦產資源開采利用？就目前來說，這種愿望是難以完全做到的，也不符合科學可持續發展的要求。
礦業不是西安市的支柱產業，在全市經濟社會發展中處于從屬地位，但建筑石料類礦產資源的開發利用對城市建設起著不可替代的作用。
在礦業權設置方面，西安市堅持“在保護中開發，在開發中保護”的原則，按照控制增量、減少數量、提升質量的總體要求履行管理職能。嚴格審核礦權設置，嚴格控制礦權數量，努力做到資源開發與環境保護協調發展。具體來說：
一是編制實施了《西安市礦產資源規劃（2006年—2020年）》，突出生態環境保護優先原則，劃定了10個禁止開采區、9個限制開采區和12個適度開采區。二是編制實施了市級和區縣級礦業權設置方案。總的原則是，平原區合理設置旱砂和粘土礦業權，限期關停規劃區外的磚窯和采砂場，對土地進行復墾整理；秦嶺北麓偏重于“限”和“禁”，妥善處理好秦嶺北麓礦業權設置與生態環境保護之間的關系，最大限度地降低礦產資源開發對生態環境的不利影響。三是編制實施了《西安市礦山地質環境保護與治理規劃（2010-2020年）》，劃分了重點保護區、重點預防區、重點治理區和一般治理區。
2004年之前，全市有礦業權133個（其中探礦權27個，采礦權106個）。從2005年起，經過數次秦嶺北麓礦山整治和礦產資源開發秩序整頓，截至目前，西安市秦嶺北麓有合法手續的礦業權已經減少到61個（其中探礦權21個，采礦權40個），分布在藍田、周至和戶縣三個縣，臨潼區、長安區在秦嶺山區已沒有采礦權設置。
在礦產資源管理工作中，西安市堅持保護秦嶺生態環境優先的原則，一方面加大小散亂采礦企業的關閉整合，關閉了一批生產方式粗放、嚴重破壞環境的采石礦山和眾多占地面積大、破壞耕地嚴重的磚窯；一方面積極推進礦產資源規模化集約化現代化開發利用，取得了明顯的生態效益和社會效益。
雖然西安在礦產資源管理方面做了大量工作，取得了一定成績，但是結合秦嶺生態保護提出的新要求，應當制定更加嚴格的秦嶺北麓礦產資源限制開采、逐步關停的路線圖和時間表。為此，西安市國土資源局在2013年9月《西安市秦嶺生態環境保護條例》頒布后，制定印發了《關于全面加強探礦權管理有關問題的通知》，提出全市現有的探礦權在2017年底前結束探礦工作，提交勘探報告，具備探轉采條件的可轉為采礦權，未提交勘探報告的不再保留探礦權。按照這一目標，西安地區探礦權將于2018年全部有序退出。
2014年7月23日，西安市國土資源局召開了全市礦產資源整合推進現場會，把礦山整合作為礦產資源管理工作今后幾年的重要任務，充分發揮市場在配置資源方面的主導作用，通過3-5年的努力，力爭達到礦山數量和礦區面積減少、礦山產出效益和生態恢復面積增加的目標，提出整合后礦山數量減少30-50%的量化指標，力爭達到礦山數量和礦區面積“雙減”、礦山產出效益和生態恢復面積“雙增”的目標，使全市礦產資源管理真正達到提質增效升級效果。
一是加大秦嶺北麓礦產資源整合力度，走集約節約發展道路。二是加大礦山環境恢復治理力度。按照“誰破壞、誰治理”的原則，將“邊開采、邊治理”的要求落實到位。三是積極探索建立礦業權退出機制。在礦山整合中，對現有礦山要從嚴監管，采取不同方式處理：對企業違法違規生產的，限期整改直至吊銷采礦許可證；對綜合考慮市場需求和環境承載力予以保留的礦山，一次性給定開采期限，足額收繳礦山地質環境恢復治理保證金等，有效期滿將礦山復綠后予以關閉；對現有不具有優勢的礦山實行政策性退出。
建筑石料礦需要推進規模化集約化現代化開發利用
西安這些年來處于大發展時期，對于最基本的砂石磚瓦需求很大，全憑本地資源支撐，據不完全統計，目前西安約有130余家商品混凝土企業，年產商品混凝土4000萬方，消耗石料約4000萬噸、沙子2800萬噸、水泥1200萬噸。其中開山石只有約600萬方，其余為河卵石。隨著西安建設步伐加快，各項建設對建筑石料的需求持續不減，顯然短時間全面關閉所有礦山既不現實，也不可能。我們只能通過整合現有礦山等措施，合理布局有一定規模的建筑石料基地，提高企業規模化、集約化生產水平，妥善解決資源利用與生態環境保護之間的矛盾。減少數量、提升質量，以改革創新精神推動規模化集約化現代化開采，有助于更好地保護秦嶺生態環境。目前戶縣正在興建一座大型礦山，建成后可作為建筑石料供應基地。該礦在籌建過程中受到國土資源部、省國土資源廳和中國砂石協會的關注，上級領導對戶縣采取疏堵結合方式，規范有序開采建筑石料的做法給予肯定，要求將該礦山建設成開發利用建筑石料礦產的標桿。對西安這樣的大城市來說，如果能夠有3-5處類似規模化礦山，將有助于通過政策引導和市場擠壓關閉現有的數十家采石場，從而使全市建筑石料供應體系產生革命性變化。同時，對于平原地帶的眾多磚瓦窯，也要加快資源整合，通過建設現代化自動化生產線，形成規模化生產，更好地保護耕地，節約土地。目前西安市長安區正在建設東部新型建材基地，已形成積聚效應，臨潼區、戶縣已有企業投產，經濟效益、社會效益和環境效益初步顯現，值得推廣。通過資源整合，運用新技術新方法，提高企業規模化集約化生產水平，達到資源開采和環境保護雙贏的局面。
要大力推進綠色礦山和諧礦區建設，將礦山企業的“三率”考核作為礦山年檢的重要內容，強化礦產資源開發效率的過程監管。加強儲量動態監測、開發利用統計年報與開發利用方案核查，對未按批準的開發利用方案或礦山設計開采的，責令其停止生產、限期整改，整改后仍達不到要求的，要堅決予以關閉。鼓勵和支持現有礦山企業通過技術改造，提高科技含量，采取“以獎代補”方式，對節約與綜合利用取得顯著成績的礦山企業給予獎勵，激勵礦山企業推進科技進步。積極推進綠色礦山和諧礦區建設。綠色礦山以實現礦產資源充分利用為核心，以環境保護、土地復墾為標志，以社區和諧、企業先進文化為要求。和諧礦區要做到與周邊的社會環境和諧發展，礦業開發做到集約利用礦產資源，開采方式科學、生產工藝環保，企業管理規范、礦區社會和諧，礦區環境生態環保，努力達到資源開采與生態環境保護共贏的局面。
不斷加大礦山地質環境恢復治理力度
以往在礦產資源開發過程中，一些礦山忽視礦山生態環境保護，使礦產資源開采造成的礦山地質環境問題成為各級政府關注的重點、社會輿論的焦點、群眾反映的熱點。為解決歷史遺留的礦山地質環境問題，陜西省積極向國家爭取礦山地質環境治理項目60個，投入治理資金總額7億多元，礦山地質環境狀況得到了一定改善。但是礦山地質環境問題單純依靠政府有限的投資還難以完全解決。對此，一方面需要加強宣傳，增強采礦權人環保意識，自覺主動在生產過程中維護礦山環境，另一方面需要強化制度建設，嚴格監管，督促采礦權人履行環境保護義務。根據國土資源部《礦山地質環境保護規定》，目前已要求所有礦山企業必須編制《礦山地質環境保護與治理恢復方案》，并在礦山年檢中，將履行礦山地質環境保護與恢復治理和土地復墾義務情況作為重要內容。
為解決礦山開采與環境方面問題，近年來我們國家已開始積極推進綠色礦山、和諧礦區建設，要求礦山企業以實現礦產資源集約利用為核心，做到開采方式科學、生產工藝先進，企業管理規范、礦區生態環保、礦區社會和諧，總體目標是“開礦一處、造福一方，開發一點、保護一片，礦區和諧、科學發展”。
2013年6月1日施行的《陜西省礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》（省政府令第170號），規定在全省實施礦山地質環境治理恢復保證金制度，從而為根本上改變礦山地質環境治理由“政府買單”的不利局面奠定了制度基礎。這是做好礦山地質環境治理恢復工作的根本途徑、有效方法和重要抓手，有利于“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理”政策的落實，有利于及時將礦產資源開采的環境代價內化到企業生產成本之中，有利于促使企業采取保護性開采方法，最大限度地減少對地質環境的擾動和破壞，并對已經造成的地質環境破壞開展積極治理和恢復，從根本上保障礦產資源開發利用與礦山地質環境保護的良性協調發展。
統籌協調資源利用與生態保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護。從國內外一些成功的經驗來看，通過礦山環境恢復治理，可以實現生態恢復或環境再造，甚至建設成礦山公園，成為旅游景點，轉化為旅游資源。這項工作做好了，就能夠在礦產資源管理與生態保護要求日益提升的新形勢下，做到從最高限度保護礦山生態環境，從最低限度保障城市建設對資源需求，達到保護生態環境、資源合理利用、經濟社會可持續發展的共贏局面。
作者簡介：鄭世驊，西安市國土資源局礦產資源管理處處長，法學學士；陜西省秦嶺發展研究會研究員，陜西省城市經濟文化研究會研究員、理事，西安市法學會理事，西安市環境法學研究會常務理事。
編輯：ls
