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　　為進一步規范和加強砂石土礦開采管理，根據上級業務部門的安排部署，湖南省瀏陽市國土局對該市范圍內砂石土礦資源規劃布局、市場供需及執法監管和環境保護等相關情況進行了調查，現將調查情況匯報如下：

　　一、砂石土礦開采及管理現狀

　　（一）砂石土礦開發利用基本情況

　　瀏陽隸屬長沙，位于湖南東部偏北，總面積5007平方公里。地處湘東山地，地勢自東北向西南傾斜，主要河流有瀏陽河、南川河、撈刀河等，屬亞熱帶濕潤季風氣候。境內大瀏、長瀏高速，106、319國道，瀏永高等級公路縱橫交錯，貫穿全市，距長沙67公里，至黃花國際機場48公里。瀏陽市砂石粘土礦種類較為豐富，主要有磚瓦用粘土礦、磚瓦用頁巖礦、板巖礦、石灰巖礦、白云巖礦、石英巖、玄武巖、花崗巖礦等，其中，石灰巖礦主要分布于該市洞陽、高坪、金剛、淳口、溪江等鄉鎮；白云巖主要分布于溪江、古港鎮一帶；石英巖主要分布于金剛鎮；花崗巖主要分布于大圍山、張坊、蕉溪鎮一帶；玄武巖主要分布于龍伏鎮一帶，而磚瓦粘土礦、磚瓦用頁巖礦和板巖礦資源在各鄉鎮均有分布，具有較大的開發利用潛力。

　　目前，瀏陽市已設砂石土礦采礦權109個，其中，磚瓦用粘土礦33個、磚瓦用頁巖礦8個、磚瓦用砂巖礦1個、制灰用石灰巖礦24個、長石1個、水泥用灰巖礦8個、水泥配料用砂巖2個、飾面用花崗巖1個、飾面用板巖10個、片麻巖1個、泥灰巖1個、建筑用玄武巖1個、建筑用砂巖1個、建筑用砂3個、建筑用花崗巖4個、建筑用白云巖3個、建筑石料用灰巖5個、粉石英1個，從業人員0.56萬余人。2014年，礦石總產量約481萬噸，年總產值約2.6億元。

　　（二）砂石土礦開采管理制度基本情況

　　1. 砂石土礦相關規劃、礦業權設置方案編制實施情況。為進一步規范礦業權管理，科學設置礦業權，形成礦產資源勘查開發的合理布局，強化資源的有效開發和保護，以瀏陽市（2008-2015年）礦產資源總體規劃為依據，瀏陽市國土局完成了《瀏陽市縣級發證礦業權設置方案（2012-2015）》的編制工作，現已通過省國土資源廳評審備案，并批復實施。在此基礎上，2015年5月，瀏陽市國土局啟動了（2015-2020年）礦產資源總體規劃的編制工作，按照“關閉一批、整合一批、提高一批”原則，充分考慮資源潛力、市場需求、開發利用等綜合因素進行空間布局。隨著瀏陽市城鎮化和城鄉一體化水平的提高，礦山空間布局伴隨城鄉統籌發展的格局基本形成。瀏陽北片區工業新城以瀏陽經開區和瀏陽制造產業基地為核心，以永安、北盛、洞陽、蕉溪等鄉鎮為重點，協同發展，同時，因離省會長沙較近，高速公路運輸十分便利，為滿足開發建設需要，砂石土在上述鄉鎮分布較為集中。在需求大于供應的前提下，砂石土礦產品價格較其他三個片區也相對要高。東片區以農業科技產業園為核心，砂石土礦分布主要側重在離瀏陽城區近、交通運輸線路短且方便的古港、沿溪、三口等鄉鎮。砂石土礦近兩年主要用于主城區道路改造及省道、國道的修建。南片區以大瑤鎮為核心，以金剛鎮為重點，是傳統爆竹煙花行業為依托的經濟體，砂石土礦在過去10年主要以江西萍鄉、宜春等市場供應為主，雖近幾年根據集鎮開發建設有所側重的投入新設礦權，但因消費水平的影響，同等礦產品價格較江西地區較高，當地建筑行業無法擺脫江西地區的砂石土礦的依賴性，一定程度上影響南片區砂石土礦銷售量和本地供求關系。西片區以鎮頭鎮為核心，毗鄰株洲，主要以苗木花卉為支柱產業，砂石土礦分布較少，但因集鎮改造及村民建房需求，砂石土礦供需仍維持一個良好狀態。由此可見，砂石土礦的空間布局和未來規劃主要取決于區域地理條件及市場供需關系。因此，瀏陽市新設砂石土礦規劃主要集中在北片區各鄉鎮。同時，為解決西片區砂石土礦分布較少，需求逐漸增大的趨勢，擬在今年投入2個新設礦權。

　　2. 管理機構設置基本情況。瀏陽市礦產資源管理機構歷經多次演變，先后由礦石管理站、礦產公司、礦產資源管理辦公室，直到2001年底機構改革時，成建制并入瀏陽市國土資源局。2012年初，為進一步加強瀏陽市礦產資源管理工作，經市政府同意，重新恢復礦產資源管理辦公室，并升格為副科級二級機構。經過2013-2014年兩次調整，現主要承擔礦業權審批、資源開發利用與儲量管理工作，同時協助地質環境科加強礦山地質環境影響的日常監管，協助執法監察大隊打擊違反礦產資源管理的行為，使全市礦產資源監管職責更加明確、合理，礦產資源監管朝著健康的軌道發展。

　　3. 礦業權全面推向市場，出讓管理機制成熟。2002年，瀏陽市在湖南省率先出臺《瀏陽市礦業權招拍掛出讓實施辦法》，將礦業權全面推向市場，拉開了礦業權招拍掛出讓的序幕，逐步實現了礦權由非法開采向合法開采、無序混亂開采向規范有序開采、無償使用向有償使用的三大轉變。2005年5月27日，下發瀏國土資發〔2005〕27號、28號文件，成立了礦業權招標、拍賣、掛牌領導小組和礦業權招標、拍賣、掛牌出讓監督領導小組；同年7月，下發瀏國土資發〔2005〕64號文件，成立了探（采）礦權招標、拍賣、掛牌資格審查小組。隨著機構的健全，職責的量化，礦權業市場進一步規范，既有力維護了礦業權人的合法權益和礦產資源的國家所有權，又認真貫徹執行了國家有關探礦權采礦權招標拍賣掛牌和分類出讓的規定，積極推進了礦業權市場建設。從2005年下半年開始，瀏陽礦業權出讓進入了“全面招拍掛時代”。

　　4. 砂石土礦開發和儲量管理情況。根據《礦產資源開采登記管理辦法》、《湖南省礦產資源管理條例》等規定，進一步規范礦業權審批發證權限，嚴禁越權審批。嚴格按照礦產資源開發利用年度檢查的有關規定，開展年度檢查工作，并將采礦權價款與礦產資源補償費繳納、礦山儲量動態監管、礦山地質環境動態監測、礦山地質環境分段治理恢復、礦區土地復墾等執行情況列入礦產資源開發利用年度檢查內容。建立健全礦山數據庫，實行信息化管理，為核定資源補償費、“三率”和界定權屬糾紛、違法開采、地災誘因提供了科學依據。在礦山地質環境保護、治理方面，要求新設礦權必須出具地質環境評估報告，并足額征收地質環境保護備用金。為減少礦權人與礦權所在地群眾的糾紛，在設立礦權前還實施現場聽證會制度，通過在當地召開聽證會的方式，全面了解礦權設立地的社會背景等相關情況，減少礦權設立后不必要的矛盾和糾紛。

　　5. 礦產資源執法監察情況。總體上采取多部門聯動執法行動。要求礦業權人嚴格按照經批準的開發利用方案或開采設計方案施工，嚴厲查處超越批準生產能力、開采礦種、礦區范圍的開采行為，嚴厲查處倒買倒賣、非法轉讓礦業權的行為。對行政處罰拒不履行的，申請法院強制執行；對違法情節嚴重、構成犯罪的，移送公安機關辦理，并追究刑事責任。

　　6. 礦山地質環境日常監管情況。制定地質環境影響和地質災害防治規劃，加強地質環境影響和地質災害防治措施。積極開展礦山地質環境治理工作，做好受災群眾的安撫工作和地質災害的監測及預警預報工作，并組織進行了災害誘發源的勘查鑒定工作，落實責任主體。嚴格執行礦山地質環境分階段驗收和地質環境備用金繳納征收制度。針對建筑用砂石、頁巖粘土礦山辦理延續與變更，對沒有開展礦山地質環境階段性驗收或不具備開展礦山地質環境階段性驗收條件的（如采場范圍內資源仍需繼續開采，暫不能復綠），原繳存礦山地質環境備用金不予轉繳，需按照發證年限和繳納標準全額繳納地質環境備用金。

　　（三）砂石土礦出讓、審批情況

　　2013年，瀏陽市國土局組織實施了一宗磚瓦用砂巖礦權招拍掛出讓，取得采礦權價款近30萬元。目前，正組織2宗板巖礦招掛牌出讓工作。新設礦權，根據礦產資源整體規劃，國家產業政策要求和市場的需求來合理設置礦業權投放市場，實行礦業權出讓年度計劃申報制度（即由鄉鎮人民政府申報，市政務服務中心組織相關部門進行前期現場調查、踏勘，對符合礦權設置條件的由國土部門向市政府和上級主管申請出讓計劃），根據出讓計劃批復文件要求，先進行實地踏勘，初步確定范圍后，委托技術服務單位出具礦區范圍圖，并進行礦業權重疊查詢工作，確保無重疊情況下，進行礦業權設置方案編制，設置方案經上級國土部門評審備案后批復實施。新設礦權要先進行劃定礦區范圍審批，再委托技術單位編制“三報告、一方案”，并評審備案。資料齊全后，交由交易中心進行公開掛牌出讓。新設礦權不受理個人申請，不讓申請人插手前期投資工作，減少礦業權設置糾紛，杜絕了腐敗的溫床，確保了國家資源收益的最大化。成功出讓后，競得人按新設礦權審批要求將資料提交，一般辦證周期為40個工作日。

　　（四）砂石土礦開采執法監管情況

　　2013-2014年度，共組織打擊非法開采集中行動30余次，查處非法開采點26處。牽頭組織公安、林業、安監、電力等部門開展專項執法行動，出動人員240人次，沒收礦產品150公斤，驅散人員86人，扣押作案設備19臺（件），搗毀設備9臺，搗毀工棚17個。同時，加強對合法礦山企業的監管，發現超深越界開采礦山22個，執法查處礦山28個。通過嚴厲打擊，非法開采勢頭得到了有效遏制。

　　二、砂石土礦開發管理存在的問題

　　目前，瀏陽市經濟社會發展迅速，尤其是農村經濟的飛速發展、基礎設施的大量建設，導致砂石粘土礦需求量大增，但仍存在著一些制約該市砂石粘土礦發展的問題：

　　（一）礦業權人準入條件低，依法履行義務的能力不強。目前，瀏陽市152家礦山中有25家礦山企業被政府下文關閉或者到期后未申請延續，這部分礦山既不主動申請注銷采礦許可證，也不進行礦山地質環境的恢復治理。按照國土資源部《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發〔2014〕14號）文件要求，該類礦山均達不到由管理機構直接注銷采礦許可證的條件。根據對該類礦山資源狀況及經營狀況的了解分析，一是地環備用金征收標準低。因注銷后必須對已造成的地質環境問題進行恢復治理，而治理成本高出或者遠高出先期繳納的地質環境備用金，因此，該類礦山企業寧可放棄地環備用金，也不主動辦理相關注銷登記。二是相當部分礦山專業技術支撐、專業人員配備滿足不了生產經營需求，資源無序、粗放式開采經營的現象較為突出，造成當地地質環境得不到有效保護和治理，影響礦地和諧。三是資金實力薄弱，礦山規模小，生產設備、工藝落后，加之市場惡性競爭，導致企業生存困難，沒有充足的資金來履行義務。

　　（二）礦山用地矛盾突出。礦山企業如何辦理用地手續一直是困擾企業的難題，也是與當地村組矛盾糾紛比較突出的問題。礦山用地包括采礦生產用地和生活用地，很多企業未正式辦理用地手續。現階段，新設礦權必須通過網上公開招拍掛程序出讓，競得人取得采礦權后要順利開采還需與當地村組簽訂租賃合同，而土地租賃價格遠遠高于正常市場價格，租用、征用過程中存在權屬不清，甚至在資源出讓前期，地方存在故意圈占土地脅持采礦權行為，導致礦產資源市場價值被土地左右。由于歷史遺留原因，瀏陽市目前高坪地區石灰巖礦采礦權分布不盡合理，未能實現該地區的資源合理利用，需當對該地區的采礦權實施整合。

　　（三）礦山管理工作存在職能錯位問題。主要表現在政府職能部門為了部門利益，干預礦權審批、礦產規劃實施。礦山安全屬后置審批，只在頒發了采礦許可證后，在礦山建設和生產過程中，安監部門才能履行監督管理職能（檢查礦山安全設計方案是否同時設計、同時建設、同時投入生產使用，并負責驗收，驗收合格后頒發安全生產許可證，最后進行安全生產）。目前安監部門存在干預礦山安全設計方案的選擇和礦權設置等問題，與此同時，礦山安全生產的監督管理職能也要國土部門負責。

　　（四）執法查處執行難。在打擊非法開采中，國土部門面臨幾大難題。一是取證難。國土部門沒有強制手段，非法開采當事人在執法過程中往往不配合，對取證帶來很大阻力。二是扣押難。法律沒有賦予國土部門扣押非法開采設備的權力，但在目前的條件下，唯有扣押設備才能取得一點震攝效果。三是處罰難。對非法開采進行執法的主要依據是《礦產資源法》，而具有的權力是行政處罰權。因此，對有證礦山的越界開采能夠給予行政處罰，但是對無證開采行為，執法人員有時顯得力不從心。

　　三、相關建議

　　（一）修改《中華人民共和國礦產資源法》。該法系1986年3月19日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，1996年8月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議《關于修改〈中華人民共和國礦產資源法〉的決定》修正，在一定時期內起到了維持礦產資源開發利用管理秩序的作用，但從目前情況看，這部法律已不能適應當前經濟發展的形勢需要，嚴重阻滯了我國礦業市場的發展。

　　一是資源價值得不到體現。土地與礦產資源應該是相互依托并重的關系，但從目前形勢來看，土地價值已全面彰顯重要性，大多數地方政府以土地當作地方收入的主要來源，而礦產是不可再生資源，屬國家所有，其價值遠遠得不到體現。以瀏陽為例，2014年瀏陽市土地收入30億元，探礦權與采礦權價款只有1000萬元，瀏陽市是長沙地區的重要礦區，但兩者價值比為300：1，湖南地區相當一部分縣市兩者懸殊可能更大。所以，建議新法修改價款征收方式，建立以出讓金為核心的礦業權有償取得制度。確定原兩權價款為礦產出讓收入，科學確定出讓底價，大幅提高礦產價值，使之與土地價值相等，以價格杠桿來保護礦產資源。

　　二是突出“政府的歸政府，市場的歸市場”管理方式。突出礦業權準入條件、退出機制設置、過程監管等具體要求和職能，簡化礦業權取得、延續、變更、保留、流轉和注銷的條件設置和審批程序。礦業權的流轉突出契約作用，而非政府的監管審批作用。除國家擁有的礦產地、國有企業和事業單位參與或經營的礦業權的處置，必須符合國有資產管理規定外，其他企業經營的礦業權應降低門檻或盡量不設條件，方便流轉。

　　三是應突出規劃引領作用。礦業權的設置要符合礦產資源規劃和環境境保護規劃、林地規劃、農業用地規劃、水資源保護規劃等。礦業權設置區域或劃定范圍內的地面附屬物處置等應作為前置工作。礦業權設置須征得相關用地、用林、用水等所有權人的同意，除規劃不宜設置外（政府聯網查詢即可），符合設置條件的，審批機關應予以辦理。

　　（二）提高礦山準入門檻。制定“先重生態環境保護、再重集約節約資源開發”的政策和措施，從嚴從高制定礦山地質環境備用金及土地復墾費征收管理辦法。征收地質環境備用金要依據礦山地質環境影響評估報告，按礦山開采方式、影響范圍及程度來確定計征面積、征收系數和基數。要從嚴開展階段性地質環境驗收，并出臺驗收規范，驗收單位應由地方政府組織，資金由縣級國土資源局征收管理使用，以便督促礦山更好履行環境恢復治理義務。要出臺新的開發利用方案編制規范及評審要求，把礦產資源開發可行性研究作為重點內容，安全、環境、采礦、地質、經濟方面的專家都要參加評審，確保方案科學可行。

　　（三）建議所有普通建筑用砂石土礦登記發證權限都放到縣（市）一級。將小型露天開采的砂石粘土礦山的儲量報告、開發利用方案、礦山地地質環境影響評估報告（含復墾方案）合而為一，評審備案工作放到縣（市）一級。需省市盡快出臺詳細實施細則，以便操作。

　　（四）探礦權范圍內，在查明無資源地塊前提下，新設砂石粘土礦采礦權不要走探礦權變更登記程序，只需地勘單位和當地國土資源主管部門批準同意即可。